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Verfassungstreuepflicht im öffentlichen Dienst: Wann Verstöße zur (fristlosen) Kündigung berechtigen

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Für öffentliche Arbeitgeber ist es von grundsätzlicher Bedeutung, dass ihre Beschäftigten sich durch ihr gesamtes Verhalten zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes bekennen.

Diese sogenannte Pflicht zur Verfassungstreue ist in den letzten Jahren mehrfach in den Fokus der öffentlichen Diskussion geraten und war auch jüngst wieder Inhalt zahlreicher Entscheidungen der Instanzgerichte, die sich mit (fristlosen) Kündigungen aufgrund erheblicher Verstöße gegen diese Verpflichtung zu beschäftigten hatten. Der nachstehende Beitrag gibt einen Überblick über die Bedeutung der besonderen Loyalitätspflicht sowie über deren Anforderungen und Reichweite im Arbeitsverhältnis des öffentlichen Dienstes.

I.

Verfassungstreuepflicht – was ist hierunter zu verstehen?

Die Verfassungstreuepflicht bei tarifbeschäftigten Arbeitnehmer*innen folgt aus § 3 Abs. 1 S. 2 des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L):
Die Beschäftigten müssen sich durch ihr gesamtes Verhalten zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes bekennen.
Die Regelung normiert für die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes eine besondere Loyalitätspflicht. Sie konkretisiert insoweit die allen Beschäftigten obliegende Pflicht aus § 241 Abs. 2 BGB, auf die berechtigten betrieblichen Interessen der Arbeitgebenden in zumutbarer Weise Rücksicht zu nehmen.
Die freiheitlich demokratische Grundordnung wird nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als eine Ordnung verstanden, die unter Ausschluss jeglicher Gewalt- und Willkürherrschaft eine rechtsstaatliche Herrschaftsordnung auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit und der Freiheit und Gleichheit darstellt. Zu den grundlegenden Prinzipien dieser Ordnung sind mindestens zurechnen: Die Achtung der im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechte, vor allem das Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition.
Ein Verstoß gegen diese im Grundsatz für alle im öffentlichen Dienst Beschäftigten geltende Anforderung kann ein Grund für eine verhaltensbedingte, außerordentliche oder ordentliche Kündigung sein, wenn durch den Loyalitätsverstoß eine konkrete Störung des Arbeitsverhältnisses eingetreten ist.

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Die häufig auch verwendete Begrifflichkeit der „politischen Treuepflicht“ ist insoweit missverständlich, als es bei der Verfassungstreuepflicht nicht um die Unterstützung einer (partei-) politischen Richtung geht, sondern um die oben bezeichnete Achtung des Grundgesetzes und der Landesverfassungen.

II.

Wie weit reicht die Verfassungstreuepflicht?

Aus der Verfassungstreuepflicht können sich je nach wahrgenommener Aufgabe der Beschäftigten sehr unterschiedlich strenge Anforderungen ergeben. Im Grundsatz sind Meinungsäußerungen von Beschäftigten im öffentlichen Dienst selbstverständlich auch von der Meinungsfreiheit nach Artikel 5 Abs. 1 S. 1 GG geschützt, sofern es sich nicht um falsche Tatsachenbehauptungen handelt.
Aber auch Werturteile und Meinungen können nicht uneingeschränkt geäußert werden. Anders als immer wieder vorgetragen wird das Grundrecht auf Meinungsäußerungsfreiheit nicht schrankenlos gewährleistet, sondern ist nach Artikel 5 Abs. 2 GG durch die allgemeinen Gesetze und das Recht der persönlichen Ehre beschränkt. Zu den allgemeinen, das Grundrecht auf Meinungsfreiheit beschränkenden Gesetzen gehört § 241 Abs. 2 BGB, hier in seiner besonderen Ausprägung durch § 3 Abs. 1 S. 2 TV-L.
Vor diesem Hintergrund ist nach der Rechtsprechung das Maß der den Beschäftigten des öffentlichen Dienstes abzuverlangenden Loyalität gegenüber der Verfassung nach der Stellung und dem Aufgabenkreis der Beschäftigten zu bestimmen.

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Beschäftigte schulden lediglich ein solches Maß an politischer Loyalität, das für die funktionsgerechte Verrichtung ihrer Tätigkeit unverzichtbar ist.

Beispiele:

Eine gesteigerte Verfassungstreuepflicht trifft danach etwa Ermittler*innen im Ordnungs- und Verkehrsdienst, die konkret Hoheitsbefugnisse ausüben.
Auch für Lehrer*innen gelten gesteigerte Treuepflichten, denn es gehört zu ihren Aufgaben, Kindern und Jugendlichen glaubwürdig die Grundwerte der Verfassung zu vermitteln. Von diesen Erziehungsaufgaben sind Lehrer*innen auch dann nicht entbunden, wenn sie etwa naturwissenschaftlichen Unterricht oder Sportunterricht erteilen. Vielmehr soll die Vermittlung der Verfassungswerte als allgemeines Erziehungs- und Unterrichtungsprinzip der gesamten Tätigkeit zugrunde liegen.
Keine solche gesteigerte Treuepflicht erkennt die Rechtsprechung etwa bei Verwaltungsangestellten in der Finanzdirektion an, der für die Produktionsplanung, -steuerung und -überwachung zuständig ist. Auch IT-Techniker im Bereich primärer staatlicher Hoheitsaufgaben, wie zum Beispiel der Polizei oder des LKA, treffen nicht ohne Weiteres gesteigerte Treuepflichten.

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Allerdings unterliegen auch Beschäftigte mit nur „einfacher“ politischer Treuepflicht einem Mindestmaß an Verfassungstreue, als dass sie nicht davon ausgehen dürfen, den Staat, die Verfassung oder deren Organe zu beseitigen, zu beschimpfen oder verächtlich zu machen. Dies gilt gleichermaßen für den dienstlichen wie den außerdienstlichen Bereich. Denn auch außerhalb ihrer Arbeitszeit sind Beschäftigte des öffentlichen Dienstes verpflichtet, sich ihrem Arbeitgeber gegenüber loyal zu verhalten und auf dessen berechtigte Integritätsinteressen in zumutbarer Weise Rücksicht zu nehmen.

III.

Aktuelle Beispiele aus der Rechtsprechung:

Die Arbeitsgerichte mussten sich in letzter Zeit mit einer erstaunlichen Regelmäßigkeit mit der Frage auseinandersetzen, ob und inwieweit Verstöße gegen die Verfassungstreuepflicht im Einzelfall auch eine fristlose Kündigung rechtfertigen können.

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Eine außerordentliche Kündigung kommt bekanntermaßen nur dann in Betracht, wenn es keinen angemessenen Weg gibt, das Arbeitsverhältnis fortzusetzen, weil dem Arbeitgeber sämtliche mildere Reaktionsmöglichkeiten unzumutbar sind. Sie scheidet aus, wenn es ein „schonenderes“ Gestaltungsmittel – etwa Abmahnung, Versetzung, ordentliche Kündigung – gibt, dass ebenfalls geeignet ist, den mit einer außerordentlichen Kündigung verfolgten Zweck – nicht die Sanktion des pflichtwidrigen Verhaltens, sondern die Vermeidung des Risikos künftiger Störungen des Arbeitsverhältnisses – zu erreichen.

Besondere Berücksichtigung verdienen dabei die nachstehenden drei aktuellen Entscheidungen unterschiedlicher Landesarbeitsgerichte, die exemplarisch für die unterschiedliche Reichweite der Verfassungstreuepflicht stehen.

1. Aktive Teilnahme eines Grundschullehrers in rechtsextremen Netzwerken

Jüngst hatte das LAG Mecklenburg-Vorpommern (Urteil vom 21.6.2022 – 5 Sa 256/21) über die fristlose Kündigung eines Grundschullehrers zu entscheiden, der vollwertiges und aktives Mitglied einer rechtsextremistischen Gruppierung („Nordkreuz“) war, die sich gezielt auf den Zusammenbruch der politischen Ordnung vorbereitet hat. Hierzu gehörte auch die Beschaffung von Waffen und Munition. Das Landesarbeitsgericht hat die fristlose Kündigung unter Berücksichtigung der gesteigerten Loyalitätspflicht als Lehrkraft im Ergebnis für wirksam angesehen. Um Schülerinnen und Schülern die grundlegenden Normen des Grundgesetzes vermitteln zu können, müsste sich die Lehrkraft hiermit selbst identifizieren. Dabei sei es unerheblich, welches Fach die Lehrkraft unterrichte (im konkreten Fall unterrichtet der Lehrer in Teilzeit das Fach Sport). Die Lehrkraft verfüge in der Gesamtschau der vom Gericht ausgewerteten Posts und Chatbeiträge eindeutig über ein gefestigtes antisemitisches und antidemokratisches Weltbild. Da er damit erkennbar das Grundgesetz vollständig und uneingeschränkt ablehne, fehle ihm zugleich der Wille, sich mindestens zu den die freiheitlich demokratischen Grundordnung betreffenden Regeln zu bekennen und diese zu vermitteln.

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Ohne Bedeutung war es im konkreten Fall, dass der Lehrer seine fehlende Verfassungstreue nicht offen geäußert hatte, sondern diese lediglich verdeckt in einem kleinen Kreis Gleichgesinnter offen zu Tage tat. Das Landesarbeitsgericht weist zurecht darauf hin, dass der staatliche Bildungs- und Erziehungsauftrag durch ein hier bewusst heimliches und verdecktes Agieren erst recht gefährdet sein kann. Insbesondere in einem Katastrophen- oder Krisenfall müssten öffentliche Arbeitgeber sich darauf verlassen können, dass ihre Beschäftigten die freiheitlich demokratische Grundordnung schützen und verteidigen.

2. Staatsverächtliche Veröffentlichungen einer Polizeiärztin im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie

Veröffentlicht eine Polizeiärztin in einer Sonntagszeitung eine Anzeige mit der sie die im Rahmen der Corona-Pandemie erlassenen Regelungen mit dem „Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich“ („Ermächtigungsgesetz“) vom 24.3.1933 gleichsetzt, verstößt sie nach Ansicht des LAG Baden-Württemberg in so schwerwiegendem Maß gegen ihre einfache politische Treuepflicht, dass eine ordentliche Kündigung auch ohne vorangegangene Abmahnung gerechtfertigt ist (Urteil vom 2.2.2022 – 10 Sa 66/21). Der Fall hat auch ein erhebliches mediales Echo ausgelöst, da die beim Land Baden-Württemberg angestellte Polizeiärztin mit einer Reihe von kritischen Äußerungen im Zusammenhang mit dem Vorgehen im Rahmen der Corona-Pandemie schon zuvor auf sich hatte aufmerksam gemacht. Die Veröffentlichung in einer regionalen Sonntagszeitung, die einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen der aktuellen Gesetzgebung und dem NS-Regime herstellte und zudem mit der Aufzählung „Zwangsimpfung, Wegnehmen der Kinder, schutzlos in der eigenen Wohnung, geschlossene Grenzen, Arbeitsverbot, Gefängnis“ versehen war, ist nach Auffassung des Landesarbeitsgerichts nicht mehr von der Meinungsfreiheit gedeckt. Auch wenn unter Berücksichtigung der oben genannten Grundsätze lediglich von einer „einfachen“ politischen Treuepflicht auszugehen ist, so sah es das Landesarbeitsgericht doch als erwiesen an, dass mit diesen Äußerungen die gesetzgebenden Organe insgesamt verächtlich gemacht werden sollen und im Ergebnis ein erheblicher Loyalitätsverstoß vorliege, der auch ohne Abmahnung zur Kündigung berechtige.

3. Rassistische Äußerungen eines Mitarbeiters des LKA auf Facebook

Das LAG Thüringen (Urteil vom 14.11.2018 – 6 Sa 204/18) sowie im Anschluss das BAG (Urteil vom 27.6.2019 – 2 AZR 28/19) hielten die fristlose Kündigung eines Beschäftigten im Bereich IT des Landeskriminalamts (LKA), der sich auf Facebook wiederholt rassistisch und beleidigend geäußert hatte, hingegen für nicht wirksam. Das Landesarbeitsgericht hatte darauf abgestellt, dass zwar die Äußerung des Mitarbeiters in den sozialen Medien auf das Fehlen seiner persönlichen Eignung für die von ihm auszuübende – sicherheitsrelevante – Tätigkeit schließen lasse, es dem LKA aber zumutbar gewesen wäre, den Mitarbeiter jedenfalls bis zum Ablauf der ordentlichen Kündigungsfrist mit weniger sicherheitsrelevanten Alternativtätigkeiten zu beschäftigen. Dies war aus Sicht des Bundesarbeitsgerichts revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Da eine ordentliche Kündigung nicht, auch nicht hilfsweise ausgesprochen war, blieb der Mitarbeiter somit zunächst im Beschäftigungsverhältnis.

Info

Der Fall zeigt unabhängig von der Interessenabwägung im Einzelfall deutlich, dass jedenfalls hilfsweise stets auch eine ordentliche Kündigung ausgesprochen werden sollte und der Personalrat entsprechend zu beteiligen ist. Vorliegend kam eine ansonsten regelmäßig zulässige Umdeutung der fristlosen Kündigung in eine ordentliche Kündigung schon deshalb nicht in Betracht, weil der Personalrat jedenfalls zur ordentlichen Kündigung nicht angehört bzw. nicht beteiligt wurde, sodass eine entsprechende ordentliche Kündigung unwirksam gewesen wäre. Eine Ausnahme hiervon wäre allenfalls dann denkbar gewesen, wenn der Personalrat einer außerordentlichen Kündigung ausdrücklich und vorbehaltlos zugestimmt hätte. Dies war vorliegend aber nicht der Fall.

IV.

Fazit

Aus der Verfassungstreuepflicht des öffentlichen Dienstes lassen sich innerhalb der Gruppe der Tarifbeschäftigten unterschiedlich hohe Anforderungen in Abhängigkeit von der Stellung und Aufgabe herleiten. Dies bedeutet für Personalverantwortliche bei beabsichtigten Sanktionen zunächst stets eine Einstufung danach, ob und inwieweit eine gesteigerte oder lediglich einfache Verfassungstreuepflicht besteht. Vereinfacht lässt sich sagen, dass je näher eine Aufgabe an die hoheitlichen Befugnissen des Staates rückt, desto schwerer wiegen Verstöße gegen die Verfassungstreuepflicht.

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